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南水北调成败在“三先三后”——专访国务院南水北调办主任鄂竟平

      来源:财经国家周刊 记者:庞清辉      发表时间:2015-12-01

落实好节水、治污、环保三先,才有调水、通水、用水的成功。

  35日,国务院总理李克强在作政府工作报告时说,经过多年努力,南水北调中线一期工程正式通水,惠及沿线亿万群众。

  20141212日,历时12年建设的南水北调中线一期工程正式通水,东线一期工程已于201311月正式通水。

  中国水资源分布极不平衡,黄淮海流域的人口、经济总量占到全国的35%,水资源量却仅占7.2%。南水北调工程全部竣工后,年调水量将达到448亿立方米,相当于黄河的水量。规划的东、中、西线干线总长度达4350公里,和黑龙江差不多。南水北调工程主要解决我国北方地区的水资源短缺问题,当时规划区的人口4.38亿,相当于美国和日本的人口总和。

  如今,长江水掉头向北,过江都、出陶岔、穿黄河,一路向北奔涌近三千里。如何评价目前工程建设取得的阶段性成果,北方地区水资源短缺的局面能否发生根本性改变,如何确保工程效益得以充分发挥,《财经国家周刊》记者日前专访了国务院南水北调工程建设委员会办公室主任鄂竟平。

工程建设之艰辛

  《财经国家周刊》:南水北调中线一期工程已经正式通水,目前沿线京、津、冀、豫四省(市)都已成功接水,广大北京市民已经喝上来自1000多公里外丹江口水库的水。请你介绍一下目前的工作进展。

  鄂竟平:总结起来,就是四个字:来之不易。

  首先,整个工程规划论证长达半个世纪,50年漫长的前期研究,可以说汇聚了历届中央领导集体的智慧和关心,融汇了上万名科技工作者的探索和追求,决策过程漫长而曲折。

  其次,工程投资和建设规模巨大,技术复杂。东、中线一期干线工程投资近3100亿元,加上各省配套工程投资,工程总投资将超过5000亿元。干线工程累计完成土石方量约16亿立方米,混凝土量约4200万立方米,如此巨大体量的水利工程,前所未有。不仅如此,工程还需要攻克一道道世界级的技术难关,如中线穿黄隧洞、丹江口大坝加高、大渡槽、膨胀土、东线泵站群,等等。最为较劲的是,为了保证工程如期通水,我们在最后3年多的时间里要完成差不多四分之三的工程量,施工强度大,质量还不能出问题,其困难和压力可想而知。

  第三,征地移民艰辛。东、中线一期工程移民搬迁43.5万人,其中丹江口库区34.5万移民四年任务,两年基本完成,搬迁强度在世界水利移民史上前所未有。

  第四,治污环保不易。按照规划水质目标,东线沿线水质要达到地表水类,中线要达到地表水类。建设之初,东线治污一度被认为是不可能完成的任务,中线水质保护形势也异常严峻。为此,国家在水源地和工程沿线投入数百亿元,建设了一大批水污染治理项目,沿线各地严把环境准入关,实行更严格的排放标准,坚决淘汰、限制高污染行业的发展,累计关停了2000多家治污不达标企业。

  东、中线一期工程虽然通水了,这只是实现中国水资源四横三纵、南北调配、东西互济大格局的第一步。

  《财经国家周刊》:南水北调工程如何确保社会、经济、生态效益的充分发挥?

  鄂竟平:东、中线一期工程年调水规模183亿立方米,受益地区包括北京、天津、河北、河南、湖北、江苏、山东、安徽8个省(市),大约相当于给受水区增加了四分之一的水量,直接受益人口1.1亿人,间接受益人口超过2亿人。水是生命之源、生产之要、生态之基,受水区新的供水格局提供了新的发展机遇,也对管水用水提出新的更高的要求。

  在习近平总书记节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力的治水新思路下,我们必须始终不渝地坚决贯彻落实好先节水后调水,先治污后通水,先环保后用水三先三后原则,加强立法,依法管水,依法用水,依法护水,确保工程预期的社会、经济、生态效益得以充分发挥。

务求三先三后

  《财经国家周刊》:请具体阐释一下三先三后

  鄂竟平:总体规划阶段,20009月,时任总理朱镕基提出南水北调工程的规划和实施要建立在节水、治污和生态环境保护的基础上,务必做到先节水后调水、先治污后通水、先环保后用水。从此以后,三先三后即成为指导南水北调工程规划、建设和运行的基本准则。可以说,南水北调成败在三先三后

  首先,节水是南水北调的基础。南水北调工程是在我国北方地区当地水资源条件已无力维系经济社会可持续发展的条件下不得已而实施的,为了修建这样一个工程,国家耗资数千亿元,几十万人移民搬迁,可以说付出了高昂的代价。如果受水区不充分节水、挖掘本地水资源潜力,对水资源肆意挥霍浪费,需求无限增长,即便实施南水北调以后,当地水资源短缺的问题依然得不到有效解决,甚至陷入大调水、大浪费、缺水形势依然严峻、再调水、再浪费的恶性循环。

  第二,治污是南水北调的前提。南水北调的供水目标主要是城市生活和工业用水。花了高昂的代价调水,如果水质得不到保证,甚至调来一渠污水,不仅不能发挥工程效益,甚至危害民众的生命健康,那么这个工程注定是失败的。

  第三,改善生态环境是南水北调的根本目标。南水北调不只是向城市生活工业供水,更重要的是要通过水资源的增量盘活存量,有效遏制并改善黄淮海流域因水资源过度开发利用而造成生态环境日益恶化的严重局面。目前华北平原已累计超采地下水1200亿立方米,每年超采70多亿立方米。华北平原沉降超过200毫米的面积已达6.4万平方公里。如果南水来了以后,华北平原地下水超采的现象依然得不到有效控制,水生态环境依然持续恶化,南水北调也不能说是成功的。

  南水北调的成败在三先三后。只有落实好节水、治污、环保三先,才有调水、通水、用水三后的成功。

  为了落实三先三后,在南水北调工程规划和实施过程中,国家有关部门和沿线地方政府做了大量卓有成效的工作。

  在总体规划阶段,重点开展节水、治污、水资源配置和水价调整等专项规划。在工程建设阶段,各有关部门和沿线地方政府在节水、治污、环保方面积极配合,综合施策,为南水北调工程的实施奠定基础和保障。

  在节水方面,近10多年来,有关部门制定了三条红线、总量控制、定额管理等一系列严格的制度和措施,沿线各地全面推进节水型社会建设。北京、天津等地的一些节水指标已经达到较先进的水平。例如,北京的万元GDP耗水量已由2000年的151吨减少到现在的20多吨,万元工业增加值用水量已减少到10多立方米,农业用水节水灌溉率、公共场所节水器具普及率、居民家庭节水器具普及率均达到90%以上。正是节水取得的积极成果,才确保了北京市近10多年来人口迅速增长的同时,全市用水总量从2000年的40亿立方米左右控制到现在的35亿立方米左右,避免了水资源需求的无序增长。

  在治污方面,为了确保东线、中线水质达标,国家先后在东线沿线和中线水源区实施了《南水北调东线工程治污规划》、《丹江口库区及上游水污染防治和水土保持规划》及十二五规划,总投资达300多亿元。沿线地方政府自我加压,加强立法,提高排污标准,关闭治污不达标企业,提高环境准入门槛。通过多措并举,实现了东线水质从2012年起干线所有断面全部达标、中线水源水质长期稳定达标的目标。

  在生态环境治理方面,有关部门和受水区地方政府针对华北平原地下水严重超采,地面沉降塌陷这一最大的水生态环境问题,做了大量工作。

  如组织编制《南水北调东、中线受水区地下水压采总体方案》,受水区六省市相继出台加强地下水管理有关政策规定。北京、天津、河北、山东等省市分别制定控制地下水超采、加强地下水保护的意见,划定地下水限采和禁采范围。各地积极调整水源结构,加大替代水源和节水工程建设,合理调整水井布局和地下水开采层位,减小地下水开采规模。在调水区,我们也同样高度重视生态环境保护。除了在水源区加强生态治理外,为了有效解决调水对汉江中下游取水和生态环境的影响,同步实施了引江济汉、兴隆枢纽、闸站改造、航道整治四项治理工程,规划投资达100多亿元。

  《财经国家周刊》:那么在工程投入运行以后,如何继续贯彻落实三先三后,哪些方面需要继续深入开展工作?

  鄂竟平:虽然南水北调规划和建设阶段,已经在节水、治污、环保方面做了大量工作,并取得一定成效,但还远远不够。首先,节水还有相当大的潜力。受水区一些地方水资源管理和使用仍然较为粗放、节水措施和技术比较落后,水资源浪费现象仍随处可见。其次,治污工作还有待进一步深化。虽然通过有效治理,东、中线水质已经全线达标,但随着经济社会快速发展,又将会产生一些新的污染源,出现一些新情况和新问题,需要开展深度治污,同时还需要建立水质保护的长效机制,实现经济社会与水质保护协调发展。第三,生态环保还任重道远。目前,华北平原的地下水压采工作才刚刚开始,还需要有关部门和地方政府联合行动,确保地下水压采工作早日取得实质性成果。

共建通水新格局

  《财经国家周刊》:南水北调通水以后,北方地区水资源短缺的问题是否就彻底解决了?

  鄂竟平:也许很多人都会有这样的看法,认为南水北调三条线调水总规模448亿立方米,大约相当于给北方增加了一条黄河的水量,东、中线一期工程的调水量也差不多有1/3条黄河的水量,如此大量的水资源进来以后,北方地区的缺水问题就根本解决了,甚至可以高枕无忧了。这种看法是完全错误的。

  我国黄淮海流域水资源极度匮乏,水资源量与经济、社会、人口的布局极不匹配,人类活动远远超过水资源和水环境的承载能力。为了维持过去几十年经济社会的快速发展和人口增长,这一地区超负荷使用地表水,大量超采地下水,造成了有河皆干、有水皆污、地面沉降等严重的水生态危机。黄淮海流域人均水资源量仅450立方米,海河流域人均不到300立方米,北京人均不到100立方米,比沙漠国家以色列还缺水,远远低于国际公认的人均1000立方米缺水警戒线。即使南水北调通水以后,受水区人均水资源量能够增加100多立方米,但距离贫水线依然还有相当大的差距。

  根据总体规划阶段的水资源供需测算,要满足经济社会发展和人口增长的用水需求,在充分考虑节水、治污和挖潜的基础上,黄淮海流域2010年存在210亿到280亿立方米的水资源缺口,到2030年存在320亿到395亿立方米的水资源缺口。

  南水北调工程不仅要补当前的缺口,还要满足未来的增量,更重要的是还要还历史的欠债。要通过南水北调水的置换,严格限制甚至禁止超采地下水,让地下水得以休养生息,要让城市长期挤占的农业和生态用水予以退还,改善并恢复日益恶化的生态环境。

  《财经国家周刊》:那么在节水、治污、环保上需要开展哪些具体的工作?如何构建南水北调通水新格局?

  鄂竟平:首先,要进一步加强节水,建立水资源节约、高效利用的新格局。南水北调千里调水,来之不易,每一位用上南水北调水的人们都应该怀着一颗感恩之心,增强节水意识,节约利用好每一滴宝贵的水资源。政府有关部门要比南水到来之前更加深入地开展节水工作,要综合运用法规、行政、经济、技术、宣传等多种手段,全面推进节水型社会建设,加强各项节水制度和措施的落实,强化三条红线,严格总量控制和定额管理,积极推广节水技术、设备和设施,加强基础设施建设,改造供水管网,重点解决跑冒滴漏等问题,着力提高用水效率和效益。

  其次,要深化治污措施,加强水质保护,建立经济社会发展与水质保护双赢的新格局。在东线,将加快实施纳入国家重点流域水污染防治规划中的东线治污补充项目;继续开展人工湿地等环南四湖生态隔离带建设,推进农业面源污染防控;继续深化航运污染治理;进一步加强分区监控,健全应急管理;进一步建立健全法规制度,创新管理模式,强化群众监督,探索建立东线水质保障的长效机制。在中线,一方面要继续加大水污染治理和生态建设力度。在中线水源区要积极加快十二五规划项目的实施;针对6条入库污染河流,积极推动一河一策治理方案,争取早日治理达标;制定并实施十三五规划。一方面还需要建立水质保护的长效机制,增强地方政府水质保护的内生动力,调动政府、企业和人民群众治污环保的积极性和主动性。如积极推进生态补偿政策的实施和完善;加快《丹江口库区及上游地区经济社会发展规划》的实施;积极推进受水区和水源区对口协作工作的开展。此外,水源区和沿线各省市人民政府要加强立法,将南水北调工程的水质保护工作纳入法制化轨道。

  第三,要加强生态环境治理,建立水资源科学合理使用的新格局。南水北调东、中线一期工程通水以后,受水区要科学统筹外调水、当地地表水、地下水和再生水等水源的供水结构,保障南水北调水得到足量使用的条件下,严格落实地下水压采方案和措施,确保受水区每年减少超采近50亿立方米地下水,禁止新增开采深层承压水,北京市从根本上杜绝超采问题。同时,受水区还要统筹生活、工业、农业和生态等不同行业之间的水量配置关系,确保城市长期挤占的农业和生态用水得以有效退还,经过处理达标的新增废污水逐步用于城区外的农业和生态,充分发挥南水北调在生态文明建设中的重要作用。此外,在南方丰水期,还可通过科学调度,向北方的农业和生态应急补水。在调水区,要继续高度重视调水对生态环境的负面影响,加强监测,积极研究采取各种有效的政策、工程等措施予以解决,尽可能减小影响。

  第四,人类活动要把水资源、水环境承载能力作为刚性约束,建立经济社会发展与水资源均衡匹配的新格局。政府在城市宏观规划、产业布局上要充分考虑水资源和水环境的承载能力。例如,北京市已提出以水定城、以水定地、以水定人、以水定产的基本原则,坚定不移推动首都人口和功能疏解,严格控制人口规模,加强产业结构调整,严格准入条件,重点吸引用人少、占地少、用水少的高端、高附加值产业项目落地。
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